内蒙古高院制定专门意见 服务保障荒漠化综合防治和“三北”工程建设

[31]参见王利明：《合同法研究》（第一卷），中国人民大学出版社2015年，第213页。

[6] 审判流程信息公开之所以能够起到保障司法公正和提升审判效率的作用，关键在于为当事人行使知情权提供了实现路径。审判流程管理是审判管理的重要组成部分。

保障当事人的知情权和促进司法公正是一枚硬币的两面，当事人的知情权实现，意味着法院已经全面、及时、适当地履行了信息公开义务，审判权规范运作，司法公正得以实现，而公正的司法必然具有公信力。因此，建议最高人民法院进一步推动法院办公系统的电子化，提升法院办公辅助系统的智能性，实现通过软件自动采集诉讼文书，自动录入审判流程管理系统，并逐步实现系统自动识别信息类目的功能。第二，对传统的行政管理手段的依赖。[13]其三，从利用法律数据统计工具到运用法律人工智能工具。2017年12月29日，最高人民法院院长周强主持召开最高人民法院审判委员会全体会议，审议并原则通过《最高人民法院关于人民法院通过互联网公开审判流程信息的规定》(以下简称《规定》)，将中国审判流程信息公开网定位于全国各级法院集中汇聚和发布审判流程信息的统一平台。

这意味着，结构主义本位的治理模式并不完全排斥管控权力的行使，相反，治理模式中必然涵盖管控模式的要素。[12]目前，全国四级法院信息化建设水平参差不齐，理想的审判流程数据应当由系统自动抓取，摆脱人工录入的限制。职权的大小不仅直接决定了行为的行动范畴，也意味着国家承担风险责任的范围。

此外，接到报告之后的相关领导在程序上发挥什么作用，有什么权利义务，现有规定也是缺失的。这一立法特点，将能否用枪的具体判定标准，交给了警察，由警察根据现场情况自行判断。比如辽宁盘锦事件发生后，许多网友认为当事民警被浇了汽油、生命面临威胁不算什么，甚至有网友评论：警察就那么脆弱？拿点镰刀，拿点汽油，就吓得开枪……也有网友虽认可当时确实处于局面失控状态，但却推崇警察可以不顾自身生死及时阻止。而《人民警察使用警械和武器条例》《公安机关公务用枪管理使用规定》也仅规定了佩戴、使用枪支的人民警察应具备的5个条件，并没有列明可用佩枪、用枪的具体人员。

使用Google搜索同样词条得出的结果是约701万条。而在具体的立法精神上，要尽可能审慎设定禁止性规定，严格限定禁止性规定的突破程序和机制，以缓解一线执法警察对法条主义、过度规则化的依赖性，保障使用枪支的现场裁量权能用、敢用。

通常一份书面报告要求在时间和情况允许的前提下尽快作出。必须坚持对枪支事件的持续调查工作，从而使得对警察的培训体制和策略得以不断更新，因而，调查的目的也在于为日后警察用枪提供新的策略与更恰当的方式。实践中，警察机关的对外宣传部门负责处理包括涉枪事件在内的公众信任危机，但宣传部门的人员大多数并不具备新闻专业素养，再加上缺乏与一线人员的有效沟通，工作方式上偏重于单向宣传，忽视与民众特别是公众媒体的双向交流与沟通。必须遵守合法性原则、比例原则和自我约束原则。

从我国警察处警的实际来看，现场开枪射击的情况非常少见，多数情况下可能以持枪戒备为主，如果所有的持枪行为都要形成书面报告，可能会影响到警察使用枪支的积极性，造成为省事而弃之不用的情况，或者因瞒报过多而背离报告制度的设置初衷。因为纪检监察部门的职责是：监督检查公安机关和公安民警贯彻执行党的路线、方针、政策和国家法律法规以及国务院决议、命令的情况……受理对公安机关和公安民警违反党纪、政纪问题的控告、检举，按照管理权限查处和督办公安机关和公安民警违反党纪、政纪的案件，受理公安系统党员、民警不服处分的申诉。此外，鸣枪行为也是对周围无关人员的一种警示，提醒其迅速离开执法现场或注意躲避。(6)使用枪支后所做的处置工作。

其二，警察用枪的裁量权行使，应当既能够保障警察执法的安全性，又能够体现警察用枪的审慎性。此外，云南昭通、辽宁盘锦等地也发生过类似事件，只因当时关注度不高、波及面不广，没有被公众聚焦关注。

但同时，警察用枪又不仅仅是一个专业判断的问题，还必须适度兼顾公众的常识判断问题。[5]笔者在本文使用的裁量权概念，与国内大部分学者使用的行政自由裁量权内涵相同，但英文discretion的直译为慎重、辨别力、考虑、处理权，这个概念本身是没有包含自由外延的，笔者同意杨建顺教授建议将大多数行政自由裁量权准确语义界定为行政裁量的观点。

3.比例原则也要求用枪必须以必要性为前提。历史和现实告诉我们，行政裁量权在行政领域的存在是必须和必备的，警察行使执法权亦是如此。从法条规定来看，警察用枪需要判明的核心事项主要包括：1.是否为紧急，是否完全符合法律规定的15种情形之一。在具体的法律制定和修改上，一方面，要改变目前法律、法规、规章限定警察使用枪支的倾向，要在约束的同时将现场用枪的处置权交给现场执法人员，而不是简单地束缚其手脚。从根源上来讲，法律设定警察用枪权力，是为了更好地保障国家安全、维护公共秩序与社会安宁、捍卫公民权利，{8}{9}用枪不当虽然可能容易反过来侵蚀公民权利，但同时，设定警察用枪权又是法律不得不接受的一种必要的恶。(3)严格执行警察用枪事后监督程序。

警察用枪裁量权不能在此时是一个标准而在彼时是另一个标准，否则，民众会认为警察用枪任意、随性，不受约束。{16} 基于我国长期良好的治安状况，改革开放后我国警察并未将枪支作为普及性的警务装备，警察中的日常持枪者一般多为派出所所长、刑侦队长等具备一定职务或有资历的警察，配备枪支甚至成为一种职务待遇。

[3]2004年，云南某派出所警察陆熊酒后驾驶摩托车与村民因交通事故发生争执，陆某连开4枪致两村民死亡。从行政法的角度来说，警察用枪的前置程序设置应包括以下几个方面： (一)持有和领用枪支的程序性要求 多数行政执法单位及行政执法人员，在执法过程中，无需额外获取法律授权或履行特别法律程序。

如果安全保障措施和具体程序作为枪支训练的一部分被考虑到，则有助于警察个人在枪支使用过程中自觉做到合法规范。信息不透明容易导致的问题是，听任受众按照自己的心理偏好接受信息，因为受众接受信息都有自己的选择，接受信息过程同时也是受者一系列心理反应的过程。

2.警察部门应对警察用枪突发事件的处理缺乏专业性，比较推崇使用行政手段控制舆情发酵。也就是说，法律只明确规定事实要件，将事实要件成就时的法律后果——以在明确或者不确定的法律概念中作出选择性规定甚至不作规定的方式——留给行政机关裁量。鉴此，制度设定既应当能够规范警察用枪行为，保障警察用枪完全合法，又应当能够保障警察安全，保障警察能够高效处置突发紧迫犯罪或者犯罪威胁，还应当能够引导警察合理审慎正当使用枪支，实现安全性、合法性、高效性和审慎性的统一。程序 在2014年3月1日的昆明火车站暴恐事件中，因参与现场处置的警察仅配备有限的枪支，在面对暴徒挥舞长刀对群众进行疯狂砍杀时，以致无法有效应对[1]。

前文所述的引发公众热议的辽宁盘锦、黑龙江庆安火车站等事件，就是通过网络爆炒而引发舆论热议的。政府不可能对于国家的所有领域进行干涉，他们的能力终归是有限的，尽管他们有机会做得很好，但不意味着只有政府才有能力解决所有问题。

设置现场鸣枪程序的原初意图是为了增强警察执法的权威性，现场鸣枪在展示强大警力不可抗拒的同时，可以使违法行为人对国家强制力产生畏惧，及时放弃抵抗，进而服从执法。如前述的云南昭通村民方某被击毙案之所以引起民众质疑，焦点就在于警察是否有开枪的必要性。

任何国家都不同程度地存在着警匪勾连或者警察情绪失控等情况，但只要相关制度规范设定到位，警察合法掌控枪支，不存在违规领用、保管枪支等阻却事由，这种责任应归于个人。裁量是行政法的基本概念，是行政实践的核心管理手段。

因为消极不行使裁量权，与积极的滥用裁量行为一样，都违背了立法的本意和执法目的，同样损害了公共利益和相对人利益。欲实现这一理性目标，需要从枪支使用的程序规范设定的源头上，设定合理的制度规范，以保障警察对枪支的正当、合法、合理使用。[7] Mattis v. Schnarr, 547 F.2d 1007，1020(8th Cir.1976). [8]例如，2000年3月，湖北省洪湖市某派出所民警在处理一起聚众赌博案件中，为控制局面鸣枪示警，不慎导致从赌场中跑出的叶某中弹身亡。这其中，配枪部门、主要负责人的含义不明确，比如行政法意义上的派出所属于派出机构，但实践中绝大多数持枪执法行为发生在派出所民警之中，派出所民警用枪后不可能越级向分局负责人报告，其直接领导是派出所所长。

与我国侧重限制用枪形成鲜明对照的是，美国的相关立法侧重于对警察使用枪支权利的保护，如西弗吉尼亚州法院在判例中解释道，法律赋予了警察以一种超出自卫的特殊保护，并推定警察自身拥有把握好用枪度量的良好信念。而主要负责人是某个部门的分管领导还是部门行政首长也不明确，比如公安局局长和分管副局长都可能是主要负责人，实践中分管副局长可能对违法情况、执法背景以及使用枪支的人员情况更了解一些。

当处置民警对案发现场周围的环境不了解，比如周边存在学校、加油站、液化天然气站、输油输气管道等，鸣枪的不可控性以及弹头飞行方向的不可预知性，无疑会增加现场鸣枪后果的不可控。警察用枪裁量权应符合比例原则。

有些地方警察局还专设服务于大众媒体的机构及新闻发言人，方便媒体第一时间进行报道，并以法律的形式划定了公布及禁止公布的基本原则。国际上，大多数国家为了避免警察用枪可能造成民众误会，基本上都会选择主动说明、公开的工作模式。